2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了新修订的《药品管理法》。新修订的《药品管理法》体现监管使命、管理原则、监管目标、监管机制、监管方式的深刻变革，也体现了最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责“四个最严”精神，健全了覆盖药品研制、生产、经营、使用全过程的法律制度。学习宣传新《药品管理法》，可以从多维度、多路径、多方式进行解读^[1]。

1 理解最严谨的标准

最严谨的标准体现在《药品管理法》中构建的药品标准体系和执行要求等条款当中。严谨在《辞海》中的解释为严肃谨慎、严密周延。用“最严谨”作为标准的定语意在强调标准的制定是基于科学试验数据和研究结果制定的用于检测评判药品质量的最适宜、最适用的标准。

构建药品标准体系。第二十八条规定了国家药品标准（包括国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准）和经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准；第三十三条规定的中药饮片标准（含国家药品标准和省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范）等。目前，国家药典委员会正在组织制定《全国中药饮片炮制规范》，未来有望作为更为系统全面的中药饮片国家标准。

明确核准标准的法律地位。执行标准要求遵循相对高标准原则。第二十五条规定，国务院药品监督管理部门在审批药品时，对药品的质量标准、生产工艺、标签和说明书一并核准。第二十八条规定，药品应当符合国家药品标准。经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准高于国家药品标准的，按照经核准的药品质量标准执行；没有国家药品标准的，应当符合经核准的药品质量标准。

明确强制执行标准和放行要求。第七条规定，从事药品研制、生产、经营、使用活动，应当遵守法律、法规、规章、标准和规范，保证全过程信息真实、准确、完整和可追溯。第三十三条规定，药品上市许可持有人应当建立药品上市放行规程，对药品生产企业出厂放行的药品进行审核，经质量受权人签字后方可放行。不符合国家药品标准的，不得放行。药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产。生产、检验记录应当完整准确，不得编造。第四十七条规定，药品生产企业应当对药品进行质量检验。不符合国家药品标准的，不得出厂。药品生产企业应当建立药品出厂放行规程，明确出厂放行的标准、条件。符合标准、条件的，经质量受权人签字后方可放行。第三十三条还规定，中药饮片应当按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售。

明确假劣药判定的依据。第九十八条规定，假药情形中包括药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符的；变质的药品等；劣药情形中包括药品成份的含量不符合国家药品标准；被污染的药品；擅自添加防腐剂、辅料的药品；其他不符合药品标准的药品。

2 理解最严格的监管

深入贯彻党中央对药品管理“四个最严”要求，众多创新性的管理制度被写入新修订《药品管理法》 ^[2]。总则部分引入三大基本制度，即上市许可持有人制度、药品追溯制度和药物警戒制度。其他体现最严格的监管的管理制度还包括职业化专业化药品检查员制度、信用档案和联合惩戒制度等等。

2.1 药品上市许可持有人制度

药品上市许可持有人（简称持有人）制度是《药品管理法》的一项核心制度。与药品上市许可持有人制度试点方案相比，持有人的主体类型范围进一步放宽。第三十条规定药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。

同时规定，在上市审评时审查持有人的能力。对持有人的管理，实际上是由原来的身份限制转化为能力要求。第二十五条规定，对申请注册的药品，国务院药品监督管理部门不仅要审药品的安全性、有效性和质量可控性，还要审查申请人的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力。实际上，对三项能力的审查更多基于申请内容的自证和承诺进行判断，并不是对持有人未来具备能力的保证，审查能力更多的意义在于要求持有人对自身未来应当承担义务和责任的自我对标审视和告知性提示。

明确上市许可允许转让。药品批准文号原来一直不能转让，仅能技术转让，但受让方只能是生产企业，且重新核发批准文号。《药品管理法》第四十条规定，经国务院药品监督管理部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可。

明确境外持有人需指定境内代理人。第三十八条规定，药品上市许可持有人为境外企业的，应当由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，与药品上市许可持有人承担连带责任。

明确持有人的义务和责任。第六条规定，国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。

优化资源配置，同时确立持有人的经营主体地位。第三十二条和三十四条规定，药品上市许可持有人可以自行生产、自行经营药品，或者委托生产、委托经营药品。

明确持有人视同生产者地位。第四十九条明确规定，药品标签或者说明书上应该注明的信息中增加了药品上市许可持有人及其地址。

2.2 药品追溯制度

《药品管理法》拟建立的追溯制度实际上是用信息链构建药品责任链，进行产品追踪和溯源。药品追溯制度的建立意味着追溯责任方建立追溯信息系统，并进行不同追溯方之间的信息传递和互通，从根本上提高监管信息化水平。国务院药品监督管理部门的职责是建立药品追溯标准和规范，而持有人、生产经营企业和医疗机构是追溯责任方。第十二条规定，国家建立健全药品追溯制度。国务院药品监督管理部门应当制定统一的药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享，实现药品可追溯。第三十六条规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当建立并实施药品追溯制度，按照规定提供追溯信息，保证药品可追溯。

中药饮片生产企业也要建立追溯体系。第三十九条规定，中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，对中药饮片生产、销售实行全过程管理，建立中药饮片追溯体系，保证中药饮片安全、有效、可追溯。

《药品管理法》中规定的购销记录制度、检验记录制度、包装和标识制度、进货检查验收制度、原辅料供应商审核制度、网络销售第三方平台进入企业审核制度等，为建立实现供应链上下游信息传递和追溯制度提供了法律保障。

2.3 药物警戒制度

药物警戒制度是本次修法的一大亮点，也是一项与国际接轨的制度。药物警戒制度替代了原法中规定的药品不良反应监测和报告制度。第十二条规定，国家建立药物警戒制度，对药品不良反应及其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制。

药物警戒制度是一项贯穿药品全生命周期的制度。药物警戒范围包括临床试验阶段和上市后阶段，甚至可以包括非临床研究阶段。

药物警戒的对象不仅仅是药品不良反应；还包括其他与用药有关的有害反应，例如用药差错、质量问题等等。在我国进入创新药全球同步研发、同步上市的崭新历史阶段后，药物警戒制度必须配套跟进，以便有效控制风险。

药物警戒的过程是监测、识别、评估和控制。监测药品不良反应及其他与用药有关的有害反应，识别高于基线水平的信号，评估药品风险获益的影响，控制不合理的风险。第八十条规定，药品上市许可持有人应当开展药品上市后不良反应监测，主动收集、跟踪分析疑似药品不良反应信息，对已识别风险的药品及时采取风险控制措施。

药物警戒主体多元化。药物警戒过程是多信息来源、多主体参与的过程。第八十一条规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和不良反应。发现疑似不良反应的，应当及时向药品监督管理部门和卫生健康主管部门报告。

2.4 职业化专业化检查员制度

职业化、专业化检查员制度是取消GMP、GSP认证后，以动态检查代替节点性认证的保障性制度，也是未来监管方式变革的支撑性制度。《药品管理法》规定，国家建立职业化、专业化药品检查员队伍。药品检查员制度强调职业化、专业化，实际上是强调检查员应该具备专业知识和经验积累。检查员不只是数量上要配备，更要强调检查员的能力要求，检查员的能力要求是依靠专业化来保障的，“专业化”是指具备药品专业知识。

药品监督管理部门应当依照法律、法规的规定对药品研制、生产、经营和药品使用单位使用药品等活动进行监督检查，必要时可以对提供产品或者服务的单位和个人进行延伸检查。药品监督管理部门应当对高风险的药品实施重点监督检查。未来的药品检查制度并非简单的替代认证制度，而是依法、依规范开展更为广泛、动态的检查。例如，对持有人等单位的药品追溯制度建立和实施情况和持有人等主体的药品不良反应监测报告义务履行情况都可以纳入检查范围。

2.5 信用档案联合惩戒制度

《药品管理法》中首次引入信用管理联合惩戒制度。第一百零五条规定，药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新；对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。

药品行业是高风险行业，并非所有的违法违规行为都应该纳入信用档案，为防止联合惩戒滥用，应配套文件明确规定何种违法违规行为进行联合惩戒。

最严格的监管还体现在上市后监管制度和风险报告制度等系列制度当中，篇幅限制不再一一赘述。

3 理解最严厉的处罚

《药品管理法》的法律责任部分综合运用多种处罚方式，大幅提高处罚力度。刑事处罚单独设定。第一百一十四条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《刑法》也将根据《药品管理法》进行修订。

引入管理者担责处罚到人。《药品管理法》将企业主体责任与管理者担责相结合。药品上市许可持有人的法定代表人、主要负责人对药品质量全面负责，药品生产企业、经营的法定代表人、主要负责人对药品生产、经营活动全面负责。《药品管理法》中对违法情节严重的情形，规定关键责任人责任。例如，违法生产、销售假药的情形，或者生产、销售劣药，伪造、变造、出租、出借、非法买卖许可证或者药品批准证明文件的，未经批准生产、进口药品，应当检验而未经检验的药品，编造生产、检验记录，未经批准在药品生产过程中进行重大变更等等情节严重的情形，对法定代表人、主要负责人等关键责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处罚款、终身禁业、行政拘留等处罚。对药品使用单位也有类似的规定。药品使用单位使用假药、劣药的，情节严重的，法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员有医疗卫生人员执业证书的，还应当吊销执业证书。

设定首负责任制。持有人制度实施后，药品的法律关系比原来复杂，持有人成为新型责任主体。明确药品上市许可持有人与其他合作方的法律责任，建立首负责任制。第一百四十四条规定，因质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。实行首负责任制，先行赔付，后续追偿。这些条款与其他条款共同确立了上市许可持有人的主体责任法律地位，构建了完整的全生命周期管理责任和产品责任链条。

新设相关违法处罚措施。例如，持有人应报告而没有报告不良反应的，未制定药品上市后风险管理计划的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处以罚款。未按照规定建立并实施药品追溯制度的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款。

4 理解最严肃的问责

药品安全监管责任体系中“地方政府负总责”的原则性立场首次写入《药品管理法》，地方人民政府在监管中的地位是“领导、组织、协调”，把药品安全工作上升到“本级国民经济和社会发展规划”层面，给与财政经费预算保障，用于加强药品监督管理能力建设。主要条款是第九条和第十条。

建立约谈制压实监管责任。第一百零九条规定，药品监督管理部门未及时发现药品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内药品安全隐患的，本级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当对其主要负责人进行约谈。地方人民政府未履行药品安全职责，未及时消除区域性重大药品安全隐患的，上级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当对其主要负责人进行约谈。被约谈的部门和地方人民政府应当立即采取措施，对药品监督管理工作进行整改。约谈情况和整改情况应当纳入有关部门和地方人民政府药品监督管理工作评议、考核记录。

尽职免责、失职问责。第一百四十八条为地方政府的问责条款。第一百四十九条、一百五十条为药品监管部门问责条款。第一百四十八条规定县级以上地方人民政府有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职或者开除处分：（一）瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件；（二）未及时消除区域性重大药品安全隐患，造成本行政区域内发生特别重大药品安全事件，或者连续发生重大药品安全事件；（三）履行职责不力，造成严重不良影响或者重大损失。第一百四十九条规定，违反本法规定，药品监督管理等部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件；（二）对发现的药品安全违法行为未及时查处；（三）未及时发现药品安全系统性风险，或者未及时消除监督管理区域内药品安全隐患，造成严重影响；（四）其他不履行药品监督管理职责，造成严重不良影响或者重大损失。第一百五十条规定药品监督管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予处分。

5 “四个最严”引领药品监管现代化时代到来

如何实现“四个最严”？仔细研读《药品管理法》，深入分析执行层面问题，我们会发现，用原来的监管思路、监管方法、监管工具已不能完全适应实施新法的需要。随着《药品管理法》中鼓励创新的优先审评制度、附条件批准制度、拓展性临床试验制度、年度报告制度、追溯制度、检查制度的实施，无论是企业还是监管部门都面临海量信息获取、储存、传递和处理的问题，这些信息传递的方式、传递的格式、传递的媒介、处理的方式必须现代化，否则信息不能有效利用，在监管资源相对不足的情况下，会徒增监管成本和工作量。

未来，药品监管系统需要全面升级，由国家药品监督管理局进行统筹建设，避免因属地监管出现信息孤岛，致使信息不通、信息无法共享，未来要通过信息化手段，实现跨部门、跨属地、跨监管部门层级的信息互通、共享和互认。

基础数据库和信息系统建设现代化方面。应加快建立并完善药品品种档案库，企业生产、经营许可数据库，药品企业关键人员数据库，原辅料包材供应商数据库，药品（含原料药）场地登记和检查数据库，临床试验机构备案数据库和伦理委员会登记数据库。另外，应将《药品管理法》中规定的要求相对人提交申请、报告、备案等进行电子化提交的系统升级，提高申报和审评效率。对药监部门的投诉、举报、检查、告诫、约谈、资格罚、禁业罚、联合惩戒黑名单、行政处罚、刑事处罚等信息进行历史性数据积累和跨地区信息共享，避免重复检查、重复处罚，也使禁业罚、资格罚等信息公开并得到社会监督和有效落实。如果告诫、约谈、资格罚、禁业罚、联合黑名单仅仅掌握在负责属地监管的药品监管机构内部，显然无法取得法律预期的实施效果。

完善药品追溯系统信息要素及节点设计。药品追溯的目标是从信息追溯，实现产品追溯，最后达到分清责任、追溯责任的目标。目前追溯主要关注追溯标准和规范，但信息要素和节点设计缺乏。从国际经验看，药品信息、交易信息以及所有权转移节点信息是药品追溯责任划分的关键，未来配套落实政策中应就责任追溯链条进行清晰的设计。

提高信息系统的大数据处理功能。《药品管理法》涉及数据搜集后处理的条款包括药物警戒、以风险为基础的检查制度等。以药物警戒制度为例，持有人、生产经营企业、医疗机构都应报告不良反应以及与其他用药有关的有害反应。这些不良反应报上来如何被药品监管有效利用？应当在自发报告系统和持有人直报系统中增加更多的数据挖掘和信号预警功能，提高信号识别、评价效率。第一百零五条规定，药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新；对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。如何增加监督检查频次？药品检查信息系统应该嵌入以风险为基础的检查对象选择模型，提高检查对象选择的效率。

《药品管理法》此次大规模修订，对药品监管和行业发展将产生深远影响，不仅承载着我国从制药大国向制药强国迈进的历史使命，也将推动中国药品监管的国际化、现代化进程。《药品管理法》彰显鲜明的时代特征，具有极大的包容性和成长性，需要全行业认真学习、深刻领会、深入贯彻实施。